財政部辦公廳關(guān)于征求《會計師事務所一體化管理辦法[征求意見稿]》意見的函

財辦會[2021]41號 2021-11-23

各省、自治區(qū)、直轄市財政廳(局)，深圳市財政局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團財政局，有關(guān)單位：

　　為貫徹落實《國務院辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范財務審計秩序促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2021〕30號)有關(guān)要求，加強會計師事務所一體化管理，強化內(nèi)部治理，提升審計質(zhì)量，根據(jù)《中華人民共和國注冊會計師法》、《會計師事務所執(zhí)業(yè)許可和監(jiān)督管理辦法》(財政部令第97號)等，我們研究起草了《會計師事務所一體化管理辦法(征求意見稿)》，現(xiàn)發(fā)給你們，請組織征求意見，并于2021年12月13日前將意見以紙質(zhì)材料或電子文本形式反饋財政部會計司，反饋意見材料中請注明聯(lián)系人及聯(lián)系方式。歡迎有關(guān)方面提出寶貴意見。

　　聯(lián)系人：財政部會計司注冊會計師處 蔣大鵬 魏曉惠

　　通訊地址：北京市西城區(qū)三里河南三巷3號100820

　　電話：010-68552329/68552934

　　傳真：010-68552934

　　電子郵件：weixiaohui@mof.gov.cn

　　附件：

　　1.會計師事務所一體化管理辦法(征求意見稿)

　　2.《會計師事務所一體化管理辦法(征求意見稿)》起草說明

財政部辦公廳

2021年11月23日

　　附件1

會計師事務所一體化管理辦法(征求意見稿)

　　靠前章 總則

　　靠前條 為了提高會計師事務所一體化管理水平，強化內(nèi)部治理，促進審計質(zhì)量提升，根據(jù)《中華人民共和國注冊會計師法》、《會計師事務所執(zhí)業(yè)許可和監(jiān)督管理辦法》(財政部令第97號)等，制定本辦法。

　　第二條 本辦法適用于設(shè)立分所的會計師事務所。未設(shè)立分所的會計師事務所，應當按照本辦法規(guī)定的原則對內(nèi)設(shè)部門、業(yè)務團隊實行實質(zhì)性統(tǒng)一管理。

　　第三條 會計師事務所一體化管理，是指會計師事務所在人員管理、財務管理、業(yè)務管理、技術(shù)標準和質(zhì)量管理、信息化建設(shè)等方面，建立并有效實施實質(zhì)統(tǒng)一的管理體系。

　　第四條 會計師事務所應當建立健全一體化管理制度體系并確保有效實施，在合伙協(xié)議中體現(xiàn)一體化管理要求。首席合伙人對會計師事務所實行一體化管理負主要責任。

　　第五條 財政部和各省(自治區(qū)、直轄市，含深圳市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團)財政部門(以下簡稱省級財政部門)將會計師事務所一體化管理情況作為對會計師事務所監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容，有效開展會計師事務所一體化管理水平檢查和評價，督促會計師事務所通過提升一體化管理水平提高審計質(zhì)量。

　　第二章 一體化管理基本要求

　　第六條 會計師事務所應當建立實施統(tǒng)一的人員管理制度，制定統(tǒng)一的人員聘用、定級、晉升、業(yè)績考核、薪酬、培訓政策與程序并確保有效執(zhí)行。會計師事務所的人員業(yè)績考核、晉升和薪酬政策應當堅持以質(zhì)量為導向，將質(zhì)量因素作為員工考評、晉升和薪酬的重要因素，建立和實施質(zhì)量一票否決制度。

　　第七條 設(shè)立分所的會計師事務所應當對分所負責人和質(zhì)量控制負責人、財務負責人等關(guān)鍵管理人員實施統(tǒng)一委派、監(jiān)督和考核，在全所范圍內(nèi)實施統(tǒng)一的人力資源調(diào)度和配置。

　　第八條 會計師事務所應當實施統(tǒng)一的財務管理制度，制定統(tǒng)一的業(yè)務收費、預算管理、資金管理、費用和支出管理、會計核算、利潤分配、職業(yè)風險補償政策與程序并確保有效執(zhí)行。業(yè)務收費應當以“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”為導向，以項目工時預算和人員級差費率為基礎(chǔ)，禁止低價競爭。

　　第九條 會計師事務所應當實施統(tǒng)一的合伙人業(yè)績考核政策與標準，確保全體合伙人在統(tǒng)一的“利潤池”中分配，禁止以費用報銷代替利潤分配，禁止業(yè)務分部或合伙人“各自為政”、“分灶吃飯”。會計師事務所對合伙人業(yè)績評價、晉升和分配利潤應當堅持以質(zhì)量為導向，不得以承接和執(zhí)行業(yè)務的收入或利潤作為首要指標。

　　第十條 會計師事務所應當實施統(tǒng)一的業(yè)務管理制度，制定統(tǒng)一的客戶與業(yè)務風險評估與分類標準、業(yè)務承接與保持、項目分派與承做、獨立性與職業(yè)道德管理、報告簽發(fā)、印章管理政策與程序并確保有效執(zhí)行。會計師事務所應當為每個審計項目投入充足的資源，確定不同層級員工合理的工作負荷。

　　第十一條 會計師事務所應當結(jié)合所服務客戶的行業(yè)特點和業(yè)務性質(zhì)，以及本會計師事務所分所的地域分布，對業(yè)務團隊進行專業(yè)化設(shè)置，實行矩陣式管理，以團隊專業(yè)能力的匹配度為依據(jù)分派業(yè)務。

　　第十二條 會計師事務所應當實施統(tǒng)一的技術(shù)標準與質(zhì)量管理制度，制定項目咨詢、意見分歧解決、項目質(zhì)量復核、項目質(zhì)量檢查、質(zhì)量管理缺陷識別與整改等方面的政策與程序并確保有效執(zhí)行。技術(shù)標準應當依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和注冊會計師執(zhí)業(yè)準則制定并統(tǒng)一施行。會計師事務所執(zhí)業(yè)人員應當按照統(tǒng)一的技術(shù)標準執(zhí)行業(yè)務并出具報告。

　　第十三條 會計師事務所應當明確質(zhì)量復核人員資格條件并建立合格人員清單，建立獨立于業(yè)務執(zhí)行團隊的質(zhì)量控制團隊，統(tǒng)一委派質(zhì)量復核人員。

　　會計師事務所應當統(tǒng)一安排質(zhì)量檢查抽取的項目和執(zhí)行質(zhì)量檢查的人員。

　　質(zhì)量控制人員、業(yè)務質(zhì)量檢查人員的人選，以及相關(guān)人員的業(yè)績考評與薪酬不受業(yè)務執(zhí)行團隊的干預或影響。

　　第十四條 會計師事務所應當統(tǒng)一開展信息系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)、運行與維護，通過持續(xù)有效的投資維護信息系統(tǒng)的安全性、實用性，以信息技術(shù)手段提高審計作業(yè)效率與質(zhì)量，提升獨立性與職業(yè)道德管理水平，保障一體化管理體系有效實施。

　　第十五條 會計師事務所信息系統(tǒng)核心功能或子系統(tǒng)包括但不限于：審計作業(yè)管理、工時管理、客戶管理、人員管理、獨立性與職業(yè)道德管理、公司郵件、會計核算與財務管理等。

　　會計師事務所應當持續(xù)增強數(shù)據(jù)價值，服務一體化管理和治理層決策。

　　第三章 一體化管理水平評價與檢查

　　第十六條 會計師事務所應當定期按照《會計師事務所一體化管理評估指標體系》(見附件)進行自我評價，形成自評報告。會計師事務所首席合伙人應當對自評報告的真實性、準確性負責，并于每年5月31日前向所在地省級財政部門報送。

　　第十七條 財政部和省級財政部門、注冊會計師協(xié)會在組織對會計師事務所監(jiān)督檢查和自律檢查過程中，可以對會計師事務所一體化管理水平進行檢查。按照《會計師事務所一體化管理評估指標體系》對會計師事務所一體化管理水平進行評價。

　　會計師事務所應當就省級以上財政部門、行業(yè)協(xié)會檢查評價結(jié)果和會計師事務所自評結(jié)果的差異進行解釋。

　　第十八條 會計師事務所、注冊會計師應當配合財政部門和行業(yè)協(xié)會的檢查評價，如實提供工作底稿、相關(guān)資料及電子數(shù)據(jù)，不得拒絕、延誤、阻撓、逃避，不得謊報、隱匿、銷毀相關(guān)證據(jù)材料。

　　第十九條 會計師事務所一體化管理水平自評結(jié)果和財政部門及行業(yè)協(xié)會檢查評價結(jié)果以適當方式向社會公開。一體化管理水平檢查評價過程中發(fā)現(xiàn)的會計師事務所違法違規(guī)問題，依法予以處理處罰。

　　第四章 一體化管理評價結(jié)果運用

　　第二十條 會計師事務所應當將一體化管理的自評結(jié)果或檢查評價結(jié)果作為一體化管理整改提升的重要依據(jù)，認真做好自查自糾和檢查整改工作，不斷提升一體化管理水平。會計師事務所不得將一體化管理評價結(jié)果用于廣告、宣傳、營銷等商業(yè)目的。

　　第二十一條 會計師事務所一體化管理水平是上市公司、國有企業(yè)、金融機構(gòu)等特定實體選聘審計機構(gòu)的重要考慮因素。

　　第二十二條 一體化管理檢查評價結(jié)果納入會計師事務所綜合排名指標體系，作為綜合排名的質(zhì)量評價依據(jù)。

　　第二十三條 會計師事務所一體化管理檢查評價結(jié)果作為財政部門審批會計師事務所分所的依據(jù)。監(jiān)管部門配置監(jiān)管資源、確定檢查方式等，應當參考會計師事務所一體化管理評價結(jié)果。

　　第五章 附則

　　第二十四條 本辦法由財政部負責解釋，自公布之日起施行。

　　附：會計師事務所一體化管理評估指標體系

　　附件2

《會計師事務所一體化管理辦法(征求意見稿)》起草說明

　　為加強會計師事務所一體化管理，強化內(nèi)部治理，提升審計質(zhì)量，按照《國務院辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范財務審計秩序促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2021〕30號，以下簡稱《意見》)要求，根據(jù)《中華人民共和國注冊會計師法》《會計師事務所執(zhí)業(yè)許可和監(jiān)督管理辦法》(財政部令第97號)等，我們研究起草了《會計師事務所一體化管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱一體化管理辦法)。現(xiàn)將有關(guān)情況說明如下：

　　一、起草背景

　　我國注冊會計師行業(yè)恢復重建40年來，規(guī)模不斷擴大，服務范圍不斷拓展，行業(yè)發(fā)展總體呈向好態(tài)勢，在維護資本市場秩序和社會公眾利益、提升會計信息質(zhì)量和經(jīng)濟效率等方面發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著我國資本市場迅猛發(fā)展和行政管理體制改革不斷深入，行業(yè)多年積累的一些深層次問題逐漸顯現(xiàn)，審計質(zhì)量更是成為社會關(guān)注焦點。會計師事務所內(nèi)部管理水平如何，直接影響注冊會計師審計質(zhì)量。當前，少數(shù)會計師事務所過于注重規(guī)模擴張，疏于內(nèi)部治理，存在一定“山頭主義”、“分灶吃飯”現(xiàn)象，持續(xù)發(fā)展的根基不穩(wěn)，大而不強，大而不優(yōu)，為行業(yè)健康發(fā)展埋下了風險隱患。近年來發(fā)生的審計失敗案例，多與會計師事務所內(nèi)部治理出現(xiàn)問題、一體化管理薄弱、導致質(zhì)量控制流于形式有關(guān)。為此，要切實加強會計師事務所一體化管理，完善內(nèi)部治理，嚴格質(zhì)量控制，防范執(zhí)業(yè)風險。

　　(一)出臺一體化管理辦法是貫徹落實國辦《意見》的重要舉措。2021年8月，國務院辦公廳發(fā)布了《意見》，明確要求“加強會計師事務所一體化管理，出臺一體化管理辦法”，并將一體化辦法納入“注冊會計師行業(yè)基礎(chǔ)性制度清單”，作為強化會計事務所內(nèi)部治理、健全行業(yè)健康發(fā)展長效機制的重要制度安排。因此，有必要通過出臺一體化管理辦法，將黨中央、國務院決策部署落實落細，為規(guī)范財務審計秩序、提升審計質(zhì)量提供基礎(chǔ)性制度保障。

　　(二)出臺一體化管理辦法是完善會計師事務所治理的內(nèi)在要求。我國資本市場和注冊會計師行業(yè)起步較晚，在做大做強的政策引導下，通過合并重組等方式，行業(yè)實現(xiàn)了快速發(fā)展壯大。但是，部分會計師事務所內(nèi)部整合不夠，一味追求規(guī)模擴張，實行“分灶吃飯”的管理模式，收入分配、合伙人晉升等更多地同業(yè)務承接掛鉤，執(zhí)業(yè)質(zhì)量因素考慮不足，對獨立性和執(zhí)業(yè)質(zhì)量造成負面影響，不僅制約會計師事務所做強做優(yōu)，更無法保障事務所整體執(zhí)業(yè)質(zhì)量，為事務所健康發(fā)展埋下了隱患。因此，有必要通過出臺一體化管理辦法，引導會計師事務所強化內(nèi)部治理，切實練好“內(nèi)功”。

　　(三)出臺一體化管理辦法是填補一體化管理評價標準空白的客觀需要。財政部高度重視會計師事務所一體化管理工作，《會計師事務所執(zhí)業(yè)許可和監(jiān)督管理辦法》明確規(guī)定，會計師事務所應當在人事、財務、業(yè)務、技術(shù)標準、信息管理等方面對其設(shè)立的分所進行實質(zhì)性的統(tǒng)一管理，設(shè)立分所時要求提交會計師事務所對該分所進行實質(zhì)性統(tǒng)一管理的承諾書，會計師事務所每年要報備對分所實施實質(zhì)性統(tǒng)一管理的情況等。然而，由于長期以來缺少對一體化管理水平的評價標準，會計師事務所既無法對一體化管理程度作出自我評價，財政部門等監(jiān)管部門也無法對一體化管理情況實施檢查評價，以致部分會計師事務所一體化管理“名不副實”，因分所風險、責任殃及整個事務所的事件也時有發(fā)生。因此，有必要通過出臺一體化管理辦法，建立可衡量、可比較的一體化管理評估指標體系，為一體化管理的評價和檢查提供客觀依據(jù)。

　　二、起草過程

　　一是課題研究。2020年11月，將一體化管理辦法及一體化管理評估指標體系作為重要內(nèi)容，納入世界銀行貸款“現(xiàn)代財政制度與國家治理”技援項目子項目“完善社會審計機構(gòu)內(nèi)部治理機制研究”研究范圍，組織業(yè)內(nèi)領(lǐng)先的咨詢專家團隊進行重點攻關(guān)，2021年8月，完成階段性研究，形成一體化管理辦法及評估指標體系討論稿。

　　二是組織座談。組織部分會計師事務所、地方財政廳局、注冊會計師協(xié)會座談，就會計師事務所一體化管理辦法及評估指標體系進行專題討論，充分聽取了與會代表意見建議。

　　三是形成征求意見稿。在前期課題研究、調(diào)研座談的基礎(chǔ)上，按照國辦《意見》對一體化管理辦法進行了修改完善，形成了征求意見稿。

　　三、主要內(nèi)容

　　一體化管理辦法共5章24條。靠前部分為總則，共5條。主要包括制定目的、一體化管理定義、主體責任、監(jiān)管要求等內(nèi)容。第二部分為一體化管理基本要求，共10條。分別從人員管理、財務管理、業(yè)務管理、技術(shù)標準和質(zhì)量管理、信息化建設(shè)等一體化管理的五個方面提出基本要求。第三部分為一體化管理水平評價與檢查，共4條。從會計師事務所組織自我評價和財政部門、行業(yè)協(xié)會實施檢查評價兩個方面提出明確要求。第四部分為一體化管理評價結(jié)果運用，共4條。從會計師事務所自查自糾、特定實體擇優(yōu)選聘、納入綜合排名質(zhì)量評價指標、分所審批和配置監(jiān)管資源等四個方面對一體化檢查評價結(jié)果提出運用路徑。第五部分為附則，共1條。主要包括適用范圍，解釋權(quán)限和施行日期等內(nèi)容。

　　一體化管理評估指標體系作為一體化管理辦法的附件列示，指標體系共包括五大類51項具體指標：人員管理類指標7項，包括人事任免，員工招聘、業(yè)績考核、晉升、培訓等;財務管理類指標8項，包括收費政策、預算管理、資金管理、費用與開支管理、會計核算、利潤分配等;業(yè)務管理類指標15項，包括客戶和業(yè)務的承接與續(xù)約決策，獨立性與職業(yè)道德管理，客戶及業(yè)務的風險評估與分類標準，業(yè)務項目的分配、承做和人員調(diào)配，項目資源投入與工作負荷管理，業(yè)務報告簽發(fā)及印章管理等;技術(shù)標準與質(zhì)量管理類指標10項，包括內(nèi)部技術(shù)標準的制定，以及為了促進技術(shù)標準的一致、有效執(zhí)行而實施的質(zhì)量控制措施;信息化建設(shè)類指標11項，包括整體的信息系統(tǒng)規(guī)劃、運行與維護，以及業(yè)務、辦公、財務、人力資源等子系統(tǒng)的一體化管理。每項指標區(qū)分一體化實現(xiàn)程度進行分類描述并賦予相應得分。各項指標得分合計為一體化管理評估成績。

　　四、主要考慮

　　一體化管理辦法立足引導會計師事務所強化內(nèi)部治理，提升審計質(zhì)量，主要從以下方面進行了設(shè)計：

　　一是主體全覆蓋，“體檢”常態(tài)化。一體化管理辦法將一體化實施主體從過去單一的總分所一體化擴展至會計師事務所對內(nèi)設(shè)部門和業(yè)務團隊的一體化管理，實現(xiàn)了一體化管理在注冊會計師行業(yè)的主體全覆蓋，同時實施每年一次的一體化管理自評報告制度，將一體化管理要求作為會計師事務所的全面“體檢”常態(tài)化、長效化，持續(xù)引導會計師事務所堅持以質(zhì)量為導向，持續(xù)提升一體化管理水平，從機制上防范執(zhí)業(yè)風險。

　　二是指標可衡量，得分客觀化。一體化管理辦法的重大創(chuàng)新就是構(gòu)建了可衡量、可比較的評估指標體系，實現(xiàn)了對一體化管理所有項目的全覆蓋，并全面吸納了質(zhì)量管理準則有關(guān)質(zhì)量管理要求，為會計師事務所提供了對標對表的評價標準，為行業(yè)治理和質(zhì)量提升提供了基礎(chǔ)性制度保障。

　　三是檢查按程序，結(jié)果公開化。一體化管理辦法建立了公開、透明、規(guī)范的一體化管理檢查程序，將一體化管理情況作為監(jiān)督檢查的重點內(nèi)容，通過嚴標準、強監(jiān)管，持續(xù)增強注冊會計師行業(yè)監(jiān)管效能。將檢查評價結(jié)果作為會計師事務所綜合排名的重要依據(jù)，提出特定實體選聘會計師事務所時應將一體化評價結(jié)果作為重要考慮因素，通過逐步發(fā)揮一體化評價結(jié)果的“指揮棒”作用和出色的/卓越的/優(yōu)異的/杰出的會計師事務所的示范作用，促進行業(yè)整體一體化管理水平提質(zhì)升級。

　　五、征求意見的主要問題

　　1.您對于一體化管理基本要求有何意見?請說明理由及具體修改建議。

　　2.您對于一體化管理水平評價與檢查的內(nèi)容有何意見?請說明理由及具體修改建議。

　　3.您對于一體化管理評價結(jié)果運用的內(nèi)容有何意見?請說明理由及具體修改建議。

　　4.您對于一體化管理評估指標體系的項目設(shè)置有何意見?請列明具體指標項目，說明理由及具體修改建議。

　　5.對一體化管理辦法及評估指標體系的其他意見建議。