推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革正當(dāng)時(shí)

　　內(nèi)容提要

　　省以下財(cái)政體制是政府間財(cái)政關(guān)系的重要組成部分，是中央與地方財(cái)政關(guān)系的延伸和最后一公里。黨的十八大以來，我國中央與地方財(cái)政關(guān)系逐步理順，但省以下財(cái)政體制改革相對滯后。近期國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2023〕20號)，進(jìn)一步明確了下一步完善省以下財(cái)政體制的改革路徑?？紤]到此次省以下財(cái)政體制改革所涉財(cái)政資源規(guī)模更大，情況更加復(fù)雜，更具挑戰(zhàn)性，作者建議在改革過程中，要加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，遵循“先評估、后改革”的原則，規(guī)劃好改革的時(shí)間表和路線圖，通過對地方財(cái)政績效管理工作的考核，確保改革目標(biāo)如期完成。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政體制 資源統(tǒng)籌 政府間財(cái)政關(guān)系

　　文章結(jié)構(gòu)框架

　　精彩內(nèi)容摘編

　　黨的十八大以來，我國中央與地方財(cái)政關(guān)系逐步理順，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革向縱深推進(jìn)，中央與地方收入劃分適時(shí)調(diào)整，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善。省以下財(cái)政體制是政府間財(cái)政關(guān)系的重要組成部分，是中央與地方財(cái)政關(guān)系的延伸和最后一公里。近期國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2023〕20號，以下簡稱《意見》)具有重要意義，省以下財(cái)政體制改革正當(dāng)其時(shí)。

　　分稅制以來省以下財(cái)政體制改革歷程

　　一般來講，政府間財(cái)政關(guān)系主要是指中央與地方財(cái)政關(guān)系，這里的“地方”是指省(自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市，下同)及省以下各級地方政府的總和。按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則，我國的省以下財(cái)政體制，是在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)各地實(shí)際情況確定。1994年分稅制改革以來，中央與地方財(cái)政關(guān)系逐步完善，同時(shí)，財(cái)政部先后下發(fā)了一系列完善省以下財(cái)政體制的文件，指導(dǎo)各地區(qū)結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，積極探索創(chuàng)新、不斷完善省以下財(cái)政體制，取得了積極成效。

　　(一)分稅制后的首次調(diào)整

　　1994年中央與地方實(shí)行分稅制改革后，1996年財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于完善省以下分稅制財(cái)政管理體制意見的通知》(財(cái)?shù)刈帧?996〕24號)，要求各地將分稅制體制落實(shí)到市、縣級，盡量按稅種收入劃分，省級財(cái)政承擔(dān)調(diào)節(jié)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財(cái)力差異的職責(zé)。

　　(二)所得稅收入分享改革后的二次調(diào)整

　　2002年實(shí)行中央與地方所得稅收入分享改革后，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問題的意見》(國發(fā)〔2002〕26號)，要求各地結(jié)合所得稅收入分享改革，完善所屬市、縣財(cái)政管理體制，健全省對下轉(zhuǎn)移支付制度。

　　(三)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的有力舉措

　　按照黨中央、國務(wù)院要求，中央財(cái)政在建立縣級基本財(cái)力保障機(jī)制的同時(shí)，2005年財(cái)政部印發(fā)《切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的意見》(財(cái)預(yù)〔2005〕5號)，提出各地要?jiǎng)?chuàng)新省對縣、縣對鄉(xiāng)財(cái)政管理方式，探索“省直管縣”“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的要求，增強(qiáng)基層政府基本公共服務(wù)保障能力。

　　(四)推動(dòng)省直管縣改革

　　為理順省以下政府間財(cái)政分配關(guān)系，推動(dòng)市縣政府加快職能轉(zhuǎn)變，更好地提供公共服務(wù)，《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的意見》(財(cái)預(yù)〔2009〕78號)提出，率先將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入省直管縣改革范圍，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革，著力簡化財(cái)政級次，提高管理效率。

　　(五)近年來省以下財(cái)政體制改革不斷深化

　　黨的十八大以來，結(jié)合“營改增”改革，中央與地方增值稅分享比例由75：25調(diào)整至50：50;中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革取得了積極進(jìn)展，教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、自然資源、公共文化、應(yīng)急救援多個(gè)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案出臺，以往中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不夠清晰的局面得到了明顯改變。同時(shí)，上述調(diào)整也影響到省以下各級政府的財(cái)政關(guān)系，因此，中央相關(guān)改革措施出臺時(shí)，也要求各省級人民政府參照中央做法，根據(jù)本地實(shí)際情況，組織推動(dòng)本地區(qū)省以下財(cái)政體制改革工作。

　　分稅制以來省以下財(cái)政運(yùn)行分析

　　分稅制以來，隨著各級地方政府財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)和省以下財(cái)政體制不斷完善，地方財(cái)政運(yùn)行也出現(xiàn)了新中國成立以來的最好局面。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和客觀情況的變化，地方財(cái)政也面臨新的困難和挑戰(zhàn)。

　　(一)地方一般公共預(yù)算收入級次結(jié)構(gòu)變化

　　從縱向看，1994-2002年我國省級一般公共預(yù)算收入占地方一般預(yù)算收入的比重從17.1%上升到26%，此后6年這一比重基本保持穩(wěn)定，這表明2002年所得稅收入分享改革后，省級政府也比照中央財(cái)政的做法，提高所得稅收入分享比例，集中的收入大都用于對市縣的一般性轉(zhuǎn)移支付，旨在緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，縮小省以下地區(qū)間財(cái)力差距。2009年開始省級一般預(yù)算收入占比逐步下降，2023年降至20.9%，省級調(diào)控能力有所減弱。地市級一般公共預(yù)算收入占比從1994年的41%降至2023年的32.7%，而且近10年來基本保持在32%左右。1994-2002年縣級一般公共預(yù)算收入占比從41.8%下降到37.9%，此后逐步上升，2023年增至46.9%，財(cái)力與事權(quán)的匹配度明顯提升(見圖1)。

　　(二)地方一般公共預(yù)算支出級次結(jié)構(gòu)變化

　　從縱向看，1994-2001年省級一般公共預(yù)算支出占地方公共預(yù)算支出的比重從24.4%上升至29.8%，2002年以來這一比重呈下降趨勢，2023年降至16.1%。1994-2023年地市級一般公共預(yù)算支出占比從32.2%下降至28.8%，縣級一般公共預(yù)算支出占比從1994年的43.3%提高至2023年的55.2%，說明隨著各類民生政策的出臺，地方財(cái)政支出逐步向基層下沉(見圖2)。

　　(三)地方財(cái)政資源分配格局發(fā)生較大變化

　　除一般公共預(yù)算收支外，近10多年來地方財(cái)政資源分配格局發(fā)生了較大變化，在省以下財(cái)政體制調(diào)整中未予以充分考慮，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

　　一是政府性基金預(yù)算。2023年全國政府性基金預(yù)算收入98023.71億元，其中，中央級4087.71億元，地方級93936億元，占比分別為4.2%和95.8%;全國政府性基金預(yù)算支出113661.01億元，其中，中央本級3201.01億元，地方級110460億元，占比分別為2.8%和97.2%。政府性基金預(yù)算中的國有土地出讓收入規(guī)模較大，且分布不均衡，主要集中于東部和中西部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，市縣級政府占比較高。

　　二是地方政府債務(wù)。2023年地方政府債務(wù)余額37.65萬億元，其中，一般債務(wù)余額限額15.83萬億元、專項(xiàng)債務(wù)余額限額21.82億元。從縱向分布看，地方政府債務(wù)90%以上集中在市縣兩級政府。按照相關(guān)規(guī)定，省級黨委和政府對本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負(fù)其責(zé)。

　　三是社會保險(xiǎn)基金。2023年全國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算收入94734.74億元，其中，中央級1317.75億元，地方級93416.99億元，分別占全國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算收入的1.4%和98.6%。全國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算支出87876.29億元，其中，中央級1308.47億元，地方級86567.82億元，占比分別為1.5%和98.5%。目前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)收統(tǒng)支，自2023年1月1日起啟動(dòng)實(shí)施全國統(tǒng)籌，地方上繳中央部分全部用于再分配補(bǔ)助地方，重點(diǎn)支持基金收支缺口較大的省份。全國有6個(gè)地方職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金和居民醫(yī)保基金實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，其他大部分地方仍由地市級統(tǒng)籌。

　　(四)當(dāng)前地方財(cái)政運(yùn)行面臨的困難和挑戰(zhàn)

　　黨的十八大以來，雖然中央與地方政府權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的財(cái)政關(guān)系已經(jīng)逐步形成，但一些地區(qū)省以下財(cái)政體制改革相對滯后，改革措施沒有及時(shí)跟進(jìn)，一些省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分不夠規(guī)范、有的轉(zhuǎn)移支付定位不清、一些地方“三保”壓力較大、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升。與此同時(shí)，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會處于新發(fā)展階段，減稅降費(fèi)力度加大，地方債還本付息高峰期即將到來，再加上疫情影響疊加，當(dāng)前基層政府特別是一些經(jīng)濟(jì)薄弱縣區(qū)財(cái)政運(yùn)行壓力加大。此外，中央轉(zhuǎn)移支付資金直達(dá)機(jī)制和預(yù)算管理一體化等技術(shù)革命，以及全面實(shí)施預(yù)算績效管理改革等也對省以下財(cái)政體制提出了新的要求，亟需通過體制機(jī)制創(chuàng)新加以推進(jìn)。

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　　標(biāo)題：推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革正當(dāng)時(shí)

　　作者：鄭 涌

　　單位：廈門國家會計(jì)學(xué)院

　　刊期：《財(cái)政科學(xué)》2023年第7期